Ataques à burocracia em contextos de retrocesso democrático: opressão do governo de Bolsonaro e reações burocráticas

Por Gabriela Lotta e Mariana Silveira, publicado originalmente em inglês

Introdução

Desde que Bolsonaro assumiu a presidência em 2019, o número de denúncias de assédio institucional aumentou significativamente em comparação com outros períodos e regimes políticos. Além disso, relatórios de assédio institucional, procedimentos administrativos contra funcionários públicos e todos os tipos de ameaças foram relatados desde então. Se por um lado os servidores públicos passaram a ser alvo de ataques do governo, por outro, os burocratas também começaram a se organizar para responder a essas ameaças, tentando reagir e evitar esse tipo de opressão [1].

Relações (conflitantes) entre políticos e burocratas

Desde o trabalho de Max Weber sobre burocracia e política, continuando com outros estudos durante o século 20, os estudiosos têm discutido os conflitos entre burocratas e políticos. Weber já destacou que a democracia precisa de uma burocracia, pois os burocratas garantem a legalidade e a continuidade das instituições inerentes à democracia. Mas a burocracia também pode ameaçar a democracia se os burocratas interferirem nos processos democráticos ou usarem recursos institucionais para seus próprios interesses.

Embora vários estudos já tenham abordado as relações conflituosas entre burocracias e políticos (ver Aberbach, Robert e Rockman 1981, por exemplo), muitas dessas pesquisas analisaram contextos democráticos, nos quais esses conflitos ocorrem sob instituições jurídicas e como parte do jogo da democracia.

No entanto, o que o Brasil, como outros países, está testemunhando agora é a emergência de governos populistas e retrocessos democráticos que impõem muitos novos desafios aos burocratas que jogam fora do estado de direito (ver, por exemplo, Bauer et al., 2021; Peeters e Pierre, 2020; Rockmann, 2020). Dentro dessa nova dinâmica, os políticos tentam controlar os burocratas alterando ou ultrapassando os procedimentos administrativos e a lei. Assim, regras são modificadas, desconstruídas ou ressignificadas, legitimando práticas opressoras. E, ao mesmo tempo, os burocratas tentam impor barreiras aos políticos, mas também enfrentam desafios para a manutenção das instituições e do Estado democrático.

O caso brasileiro, com o surgimento do governo Bolsonaro, apresenta algumas características padrão observadas em contextos relacionados, caracterizados por retrocessos democráticos, como violação de direitos constitucionais (Pinzani 2013), perseguição política ao conhecimento científico (Stanley 2018), ações de opressão quanto à administração burocrática e rotinas burocráticas (Gay 2020), críticas à noção de bem público (Kalyvas 2019), estigmatização e perseguição de atores críticos do governo (Bauer e Becker 2020).

O caso brasileiro: opressão governamental versus reações da burocracia

Com o objetivo de compreender as opressões governamentais sobre os burocratas no contexto brasileiro, realizamos uma pesquisa, constituída, até o momento, por 125 entrevistas com servidores públicos, e por meio de pesquisas online com servidores públicos de diversos órgãos públicos do governo federal. Nossa pesquisa nos permitiu identificar tanto a opressão do governo quanto as respostas/reações burocráticas a tal opressão por meio de uma abordagem relacional.

Opressão governamental: principais estratégias dos políticos

Em relação à repressão governamental contra os burocratas, identificamos diferentes estratégias de liderança política usadas para moldar ou purgar a burocracia. Entre essas estratégias, existem práticas de (i) opressão física, (ii) opressão sobre procedimentos, rotinas administrativas, (ii) opressão moral e social, bem como (iv) táticas de apagar ou silenciar a voz dos burocratas. Apresentamos cada uma dessas práticas a seguir com alguns exemplos breves.

(i)           Opressão física: os políticos tentam controlar a movimentação dos funcionários públicos nos locais de trabalho. Essas tentativas foram realizadas por meio da mudança dos espaços físicos dentro das organizações, permitindo que os líderes políticos tivessem maior controle sobre o movimento e o comportamento dos burocratas. Os políticos também buscaram regular os regimes de teletrabalho, controlar horários e planilhas nos mínimos detalhes, entre outras práticas. Essas práticas dão aos funcionários a ideia de que estão sendo observados, supervisionados e controlados de várias maneiras.

(ii)         Opressão sobre as rotinas processuais e administrativas: proibição de sistemas e ferramentas de trabalho previamente institucionalizados. Um exemplo dessa prática é que os burocratas foram proibidos de utilizar o Sistema de Informação Eletrônica (SEI) para o processamento de ações judiciais (ou qualquer tipo de processo administrativo). Alguns procedimentos burocráticos – já institucionalizados pela Constituição e outras normas complementares – também foram questionados e muitas vezes punidos, por não se alinharem à agenda política do presidente.

(iii)        Opressão moral e social: essas práticas incluem todo tipo de burocracia de vigilância, ameaças frequentes aos servidores públicos relacionadas à possibilidade de demissões e ações judiciais. Eles também incluem práticas de agressão aos burocratas, nas quais os políticos dão declarações ameaçando ou assediando os burocratas. Além disso, alguns servidores relataram ter passado por perseguições ideológicas, seja por sua posição política, seja por suas ideias durante as reuniões de trabalho. Declarações públicas de alto nível de ataque, desvalorização e descrédito da legitimidade dos burocratas também constituem inúmeras ações governamentais opressoras.

(iv)        Táticas de apagar ou silenciar a voz dos burocratas: as práticas incluem a proibição de funcionários de participarem de reuniões ou eventos até a aplicação indevida de processos administrativos e demissões. Também inclui leis de censura impostas aos burocratas que os proíbem de usar redes sociais, dar entrevistas ou publicar quaisquer artigos.

(v)         A reação dos burocratas e suas principais estratégias

Em relação às reações das burocracias, também envolvemos diferentes estratégias. Dentre eles, destacamos (i) ações subversivas, (ii) resistência, (iii) práticas de sobrevivência e (iv) abandono, conforme descrito e exemplificado a seguir:

(i) Ações subversivas: atividades secretas de funcionários públicos com o objetivo de sabotar agendas políticas de alto nível. Um exemplo dessa prática consiste nas tentativas dos burocratas de evitar ou minimizar a descontinuidade das políticas públicas e o desmantelamento institucional. Outros exemplos são o vazamento de informações secretas para parceiros estatais e não-estatais – como a mídia, acadêmicos, promotores públicos, atores vinculados a organizações não-governamentais – e a articulação secreta de parcerias informais com outras organizações que buscam dar continuidade às agendas políticas ameaçadas.

(ii) Resistência – ações para expressar opressão: consiste em ações abertas, dando voz aos problemas e opressão vividos pelos líderes governamentais. Como a vocalização é uma estratégia que expõe os empregados a riscos mais significativos e à retaliação governamental, em geral, tais práticas de resistência tendem a ocorrer de forma coletiva e utilizando atores formais, como sindicatos e associações. Dentre essas práticas, identificamos as reclamações e manifestações abertas. Outros exemplos de resistência coletiva são a advocacia e articulação no Legislativo, a moção de ações judiciais, a elaboração de cartas e manifestos, a realização de painéis de discussão e o uso de plataformas digitais (mídias e redes sociais) para divulgação do assédio institucional.

(iii) Sobrevivência – ações mínimas necessárias de fidelidade às políticas públicas: muitos servidores públicos optaram por realizar o “mínimo necessário” como estratégia para minimizar a perseguição política por parte do governo, evitando a citada opressão. Essa abordagem inclui práticas como se esquivar, sendo o mais discreto possível, evitando apresentar opiniões críticas nas reuniões; ou realizando ações que garantam o funcionamento/funcionamento mínimo de algumas políticas públicas.

(iv) Abandono/desistência: Este tipo de reação difere das três anteriores por ser uma ação passiva. Significa que os burocratas, exaustos com os ataques sofridos, sucumbem à opressão e desistem de oferecer algum tipo de (re)ação de oposição. As práticas de abandono podem ser pedidos de saída da organização ou de um setor específico do governo federal, pedidos de afastamento ou mesmo pedidos de demissão.

Finalmente, em relação às formas de reação, muitos burocratas mencionaram que, às vezes, passam mais tempo em suas horas de trabalho tentando contornar ou se proteger da opressão do governo do que realmente realizando seu trabalho.

Conclusão

Nossa pesquisa mostra os diferentes mecanismos pelos quais os burocratas estão sendo atacados e oprimidos por atores governamentais sob o regime de Bolsonaro. As opressões exercidas pelo governo significam fortes retrocessos não só no que diz respeito às rotinas burocráticas e às suas condições de trabalho, mas também à continuidade das políticas e do Estado de Direito. Se a compreensão dos contextos democráticos – e de seus retrocessos – envolve também o estudo da administração pública e dos burocratas, a agenda de pesquisas futuras deve continuar explorando as relações e os mecanismos subjacentes a políticos e burocratas, suas ações e reações.

Referências

Aberbach, Joel D., Putnam D. Robert, and Bert A. Rockman. 1981. Bureaucrats & Politicians in Western Democracies. Cambridge, Massachusetts, and London, England.

Bauer, Michael W, and Stefan Becker. 2020. “Democratic Backsliding, Populism, and Public Administration.” Perspectives on Public Management and Governance 3 (1): 19–31. https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvz026.

Bauer, Michael, B. Guy Peters, Jon Pierre, Kutsal Yesikagit, and Stefan Becker, eds. 2021. Democratic Backsliding and Public Administration How Populists in Government Transform State Bureaucracies. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press.

Gay, Paul du. 2020. “The Bureaucratic Vocation: State/Office/Ethics.” New Formations 100 (100): 77–96. https://doi.org/10.3898/neWF:100-101.06.2020.

Kalyvas, Andreas. 2019. “Whose Crisis? Which Democracy? Notes on the Current Political Conjuncture.” Constellations 26 (3): 384–90. https://doi.org/10.1111/1467-8675.12438.

Peters, B. Guy, and Jon Pierre. 2019. Populism and Public Administration: Confronting the Administrative State. Administration and Society 51 (10): 1521–45. doi:10.1177/0095399719874749.

Rockman, Bert A. 2019. Bureaucracy between Populism and Technocracy. Administration and Society 51 (10): 1546–75. doi:10.1177/0095399719874758.

Pinzani, Alessandro. 2013. “Democracia versus Tecnocracia: Apatia e Participação Em Sociedades Complexas.” Lua Nova: Revista de Cultura e Política, no. 89: 135–68. https://doi.org/10.1590/s0102-64452013000200006.

Stanley, Jason. 2018. Como Funciona o Fascimo: A Política Do “Nós” e “Eles.” Vol. 1. Porto Alegre: L&PM Editores.

[1] Alguns exemplos de denúncias de assédio institucional podem ser acessados em:

https://arcadesenvolvimento.org/assediometro/,  https://agendadeemergencia.laut.org.br/, https://afipeasindical.org.br/assedio-institucional-no-setor-publico/